毛寿龙 | 市场经济的秩序维度及政策选择：关于营商环境和秩序的理论思考
原文刊发：《中国行政管理》2023年第11期作者：毛寿龙，中国人民大学公共管理学院公共财政与公共政策研究所教授
［摘 要］ 秩序是人类文明的重要基础。人类社会传统上都是生活秩序的社会，包括和平生活秩序、以传统为基础的共同体秩序，生活中形成的存在差序结构的社会秩序等。市场秩序是现代社会的重要发明，是现代社会经济持续发展的基础。市场秩序的基本原则是权利、交易和契约。外部性、集体行动理论、公益物品理论和分配正义理论为政府提供了解决公共问题的政策思路，但实践上成功解决公共问题的都是秩序范畴的政策。为了可持续的经济发展，最优的政策选择是完善市场秩序，从秩序维度解决公共问题，从而优化营商环境。优化营商环境、促进经济发展的市场化政策，需要有一个秩序维度的理论思考。［关键词］ 生活秩序；市场经济；营商环境；秩序维度；政策选择
改革开放以来，中国政府不断优化营商环境，推动中国特色社会主义市场经济不断完善，经济持续稳定发展。近些年来，党中央、国务院在优化营商环境、促进市场化政策领域，出台了很多重要法规文件，如2020年1月1日，国务院颁布的《优化营商环境条例》开始实施。2020年4月中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，2023年7月中共中央、国务院发布《关于促进民营经济发展壮大的意见》。这些政策性文件，都为进一步优化营商环境，发展市场秩序，促进经济高质量发展提供了政策指南。本文在学术上认为，优化营商环境、促进经济高质量发展，核心是要理解社会秩序、市场秩序，政府更多地从秩序维度进行政策选择来有效解决公共问题。这就要我们从理论上思考：如何更好地理解秩序？如何更好地理解市场秩序？政府如何更好地在秩序层次解决公共问题从而优化营商环境？
一、什么是秩序
从语义学角度来说，秩序是指次序井然，有条不紊的状况。它可以指一种存在的现实，也可以是指想象的一种状态。前者是事实中存在次序井然，有条不紊的状况，而后者是指人们的一种理想的一种状态，而现实可能是没有次序的，混乱的，紊乱的。
从实证角度来看，人类社会存在失序的状态，也存在有序的状态。通过实际观察，我们会发现，失序的社会是乱世的社会，而有序的社会则是盛世的社会。中国历史上三国时代是乱世，清明上河图指向的时代是盛世。元代施惠创作的戏剧《幽闺记·第十九出 偷儿挡路》说，“宁为太平犬，莫作离乱人”说的就是这个意思：宁可在太平年代当一条狗，也不愿做战乱时期的人。这说明，社会秩序是多么重要，在盛世人有人的尊严，在乱世即使英雄辈出但作为百姓，那活得不如盛世的狗。所以，即使是实证的观察和描述，其实也暗含着秩序的规范意义，秩序是值得追求的，而无序则是要尽可能避免的。
所以，从规范角度来看，人类社会每个人都有着对秩序的向往。美国学者拉塞尔·柯克《美国秩序的根基》一书第一章的标题就是“秩序，人类的第一需要”，他认为，人类一定要有秩序，它比食品和住处还重要。除非我们在自己的存在中感知某种和谐和秩序，否则人类的生存状况不堪忍受。那么，何为“秩序”呢？他写道：“秩序，是我们前行的路径，或者是赋予我们目的和意义的生活模式”。［1］拉塞尔·柯克用50万字的篇幅，探索了美国秩序和西方文明史的渊源关系，认为美国秩序来源于西方文明史，包括古希腊人在哲学和政治上的自我意识，罗马人的法治与社会组织，基督教对人之责任、希望和救赎的理解，中世纪的习俗、学问和英勇精神，16世纪酝酿的宗教情绪，英格兰千辛万苦争来的法律之下的自由，北美殖民地共同体和共和国的经验，这一切都是美国道德和社会秩序的坚实的根基。
无论是元代剧作家施惠，还是美国保守主义思想家拉塞尔·柯克，在他们看来，秩序是事实存在的，秩序更重要的是心灵意义上的，它是人们心里存在的一束光，照亮着人们，去追求秩序。当然，在现实中通过人们一系列的有意愿的行动，和各种试错的活动，最终将形成各种各样的秩序。对于拉塞尔·柯克来说，秩序不仅仅是他研究的对象，而且也是用来描述美国、诊断美国，以及为了更好的美国提出相关政策建议的理论工具。所以，拉塞尔·柯克的《美国秩序的根基》，其实就是美国文明的秩序维度研究，这种社会政治秩序，其实是共同体的秩序。在其中，人与人不需要一定要有血缘、地缘的生活经验，也不一定需要相互熟悉，但分享共同的人类文明的经验，就可以通过同意的合作一起努力来实现自己的秩序梦想。
社会学家费孝通在《乡土中国》一开始就写道：“中国社会是乡土性的”。［2］乡土中国社会是聚居的，是熟悉的社会，不是陌生人的社会，它的交往甚至不需要文字，人们因熟悉而产生信任，所以信用是天生的，它不是“对契约的重视，而是发生于一种行为的规矩熟悉到不假思索时的可靠性”。［3］当然，熟悉是有层次的，也是有范围的，所以信用也是有层次的，也是有范围的，它是一种差序结构，“好像把一块石头丢在水面上所发生的一圈圈推出去的波纹。每个人都是社会影响所推出去的圈子的中心。被圈子的波纹所推及的就发生联系。每个人在某一时间某一地点所动用的圈子是不一定相同的。”［4］费孝通认为，这种圈子在中国有亲属关系、地缘关系，当然，不同的人圈子是有大小的。费孝通认为，《大学》里所讲的，身修而后家齐，家齐而后国治，国治而后天下平，说的也是家天下的格局。大学的格局，说的是君子的格局，所以即使国家，也是差序格局的一个格局，而不是权利义务构成的具有公共性的现代国家。差序结构的社会，是礼治的社会，不是法治社会，不追求通过诉讼来解决利益冲突，往往是无为而治的社会。
费孝通所说的乡土中国的差序结构，既是作为人类学家的他设想的一个理想概念，也是他做人类学调查观察得来的一个概念。这个概念描述了中国乡土社会的秩序特点，也看到了中国人心中的差序结构的秩序，这个概念可以很好地理解中国社会的特点，还可以作为一个规范的工具，来诊断社会存在的问题，并选择相应的政策手段来协调关系，在失序的时候恢复秩序。所以，差序结构是费孝通用秩序维度来分析中国社会的一个理论工具，《乡土中国》其实也可以叫做《乡土中国的秩序维度》。当然，在费孝通看来，这个秩序维度就是差序结构的维度，这个乡土中国的秩序，和拉塞尔·柯克的传统美国的秩序，无疑有很大的差异，前者是具体的私人的差序结构的秩序，后者则是不确定的个人的共同体的秩序。秩序不同，人们遇到问题的时候解决方案也会不同。前者碰到了问题，会喊人、托人，找自己有关系的更厉害的人来帮助解决问题；后者碰到了问题，可能会找第三方，也就是找律师，找法官，通过正义的原则来解决，也可能是找专家，也就是专业人士解决问题，也会祷告上帝给予解决问题的力量。
所以，秩序不仅是一个描述性概念，也可以是规范性概念，来更好地理解不同的社会，还可以是一个理论工具，来分析中国社会，或者美国社会。剧作家用秩序在舞台上展现社会，思想家可以从秩序思考思想，社会学家可以从秩序思考社会，经济学家则可以从秩序来思考经济，公共政策学家则可以从秩序来思考政策选择。施惠剧本故事的政策意义是，发现了和平的重要性，和平发展是最核心的公共政策。拉塞尔·柯克著作的政策意义是，任何当代社会的文明，都有历史渊源，当代文明出现了问题，回顾历史的渊源，可以更好地理解当前面临的挑战，并思考和选择正确的政策。费孝通著作的政策意义是，社会秩序是长期的生活形成的，发展政策必须思考社会秩序的性质和特点。对于经济发展来说，良好的秩序既是良好的生活环境，也是优化营商环境、促进市场化改革的基础性秩序基础。
二、“看不见的手”：权利、交易和契约的市场秩序
现代市场社会和保守主义思想家拉塞尔·柯克所讲的具有浓厚的宗教传统的美国社会不一样，和费孝通所讲的具有浓厚的乡土气息的中国社会也不一样，在柯克笔下的美国社会、在费孝通笔下的中国社会，一个是共同体的公共秩序的社会，一个是乡土村落的私人秩序的社会，在笔者看来，都是生活秩序的社会，而市场社会，却是来源于生活但大于生活的扩展秩序的社会，因此扩展秩序的社会中，优化营商环境，还需要更好的扩展性的市场秩序。那么，什么是更好的市场秩序呢？
在经济学家看来，市场社会是个人追求利益最大化的社会，但有一只看不见的手神奇地“化私为公”，从而利己利人。对此，现代经济学的开山鼻祖亚当·斯密在《国富论》中是这样写的：
“在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。也并不因为事非出于本意，就对社会有害。他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。我从来没有听说过，那些假装为公众幸福而经营贸易的人做了多少好事。事实上，这种装模作样的神态在商人中间并不普遍，用不着多费唇舌去劝阻他们。”［5］
所以，在亚当·斯密看来，在市场社会里，每一个人只要关心自己，不需要关心他人，也不需要认识他人，他就可以通过为自己的努力，来实现增进对他人的福利。而且只关心自己，不关心他人，反而比不关心自己、只关心他人的人做了更多的好事。也就是说，越自私，对社会做的好事越多，声称为公众幸福而经营贸易的人反而做不了多少好事。
亚当·斯密描述的社会，其实是一个崭新的社会，他不是拉塞尔·柯克所描述的传统美国的共同体性质的社会，也不是费孝通所描述的乡土中国的私人差序格局的社会。亚当·斯密描述的社会，是一个市场社会，在这个社会里，每个人利己利人，个人的安全和自由，都来自于工商业的发达，而安全和自由的秩序，也包括好的政府，也来自于工商业的发达。
在亚当·斯密描述的市场社会里，人是利己利人的，然后通过工商业，实现自由和安全，并实现共同的繁荣。在这里，利己利人是抽象的个人的，是一个理论上的利己利人，而不是费孝通所描述的差序结构中的具体的个人，也不是拉塞尔·柯克描述的富有西方文明传统的人。当然，亚当·斯密的利己利人的理论表述，更多的是通过具体的例子来总结的，所以，他的理论表述并不如后世的新古典经济学那样形式化，在新古典经济学里，亚当·斯密的利己利人的个人被理论化为符合微积分原理的追求效用或者利润最大化的经济人模型，在数学上是一个最大化的函数，因变量是效用或者利润，自变量是各种经济行为，如果是消费行为，函数值就是效用，如果是生产行为，则函数值就是利润。这些个人的函数是独立的，说明他们之间没有差序结构的关系，也不需要有共同的文明承载。
但是令很多新古典经济学家不解的是，他们能够把亚当·斯密《国富论》中的利己利人的人模型化，却不能把他的另外一本书《道德情操论》中富有同情心的人模型化。所以经济学家有一个共识，认为亚当·斯密有两张面孔，一张是国富论，一张是道德情操论。斯密基于人类的同情心建立了他的道德情操论，基于人类的自利心建立了他的经济学。这就是大家所常说的亚当·斯密的悖论。如果经济学家要把道德情操论模型化，就会界定出一个与经济人逻辑上一致却有很大区别的道德人，经济人是利己利人的，那么道德人就是损己利人的。如果说前者利己利人的交易是扩展性的，那么后者单纯利人的交易则是收缩性的。而这肯定不是《道德情操论》的本义，所以斯密悖论依然是存在的。
当然，也有经济学家认为，斯密悖论是个伪命题。如有人认为，斯密讲人类的同情心的时候，重点是理解人的美德的可贵，讲利己利人导致繁荣的时候，是在讲市场秩序的神奇，这是两回事。也有人认为，无论是同情心还是自私自利，都可以在同一个人身上看到，这两种倾向在一个人身上并不矛盾，富有同情心的人，可以同时也自私自利，而自私自利的人，也可以富有同情心，在此自私自利并不一定要损人利己，富有同情心也未必要利人损己，在此利己利人，是可以统一在一个人身上的。也就是说研究人性的不同元素，可以形成不同的学问，并无逻辑上的断裂和不可理解之处，因为这只是一个硬币的两面。还有人认为，斯密写这两本书的时候，先写的是《道德情操论》，探讨同情心和美德的重要性，后来写了《国富论》，他发现了道德情操很重要，但后来发现，自私自利的人心，也同样重要，而且以此为动力形成的市场社会，更能培养富有美德的道德情操，自由和安全的公共秩序，以及好政府。
笔者认为，从秩序理论角度来说，斯密的悖论也比较容易理解，因为《国富论》的经济学，是扩展秩序的经济学，而《道德情操论》则是属于生活秩序的伦理学。用哈耶克的话来说，经济学是扩展秩序，道德情操论是部落秩序的。［6］而且从秩序实施角度来看，人的确在生活秩序里更富有同情心，而在扩展秩序里更具有利己心，如在本地运行的公交车里大家经常让座，而在飞机上、火车上让座就几乎不容易看到；在本地市场大家经常会利用同情心来讨价还价，甚至零利润卖给熟人，但在股票市场就看不到这样的交易，即使有，也很可能被判断为交易违规。
部落秩序休戚与共，所以有点像费孝通的乡土中国的秩序，相熟的亲戚和邻里之间有好事就分享，有困难就同当。市场秩序强调分工合作，它可以生产非常简单的产品，如铅笔，但即使是普通的铅笔，它所涉及的生产协作链条，其实已经超出了很多人的知识。无数的陌生人，是通过什么协调生产的呢？这就是扩展的市场秩序。当然，简单的铅笔是如此，更不用说现在复杂的手机了，美国设计、中国组装的苹果手机，也是一个非常复杂的业态，里面包括无数的陌生人的协作。和这些大数量的陌生人的合作相比，里面每一个人通过这种协作获得友谊的人数，应该都是屈指可数的。对这样的社会，斯密早就说过，“一个人尽毕生之力，亦难博得几个人的好感，而他在文明社会中，随时有取得多数人的协作和援助的必要”。［7］
市场秩序也不是一个简单的“看不见的手”，实际上，市场秩序意味着基本行动原则，权利原则、自愿交易原则和契约原则。权利原则意味着产权的界定与执行，自愿交易原则，意味着转让财产需要自愿转让而且是自由的，契约原则是以契约来确立承诺。这就是休谟经济正义的三法则，他在《人性论》一书中写道：“稳定财物占有的法则，依据同意转移所有物的法则、履行许诺的法则”。［8］亚当·斯密也发现，休谟的三法则对于市场经济也是非常重要的，他认为只有休谟先生发现了工商业发展，让人们摆脱了对上司的依赖，还使他们“有秩序，有好政府，有个人的安全和自由”。［9］
休谟的市场经济的这三大法则，是普遍的陌生人都倾向于遵守的行为准则。遵守这些准则，就可以走遍天下，就可以确保每个人安全地携带资产和货物，安全地买进和卖出，同时还可安全地保住所得。有了履行许诺的法则，人们的行为还可以长期化，今年签订的买卖契约，可以确保一年后的交易，甚至多年后的交易，这是多么神奇的世界。它不仅可以从地理上扩展交易的秩序，还可以在时间上扩展交易的秩序，随着时间的扩展和空间的扩展，交易的内容也可以在数量和质量上进行无数的扩展。履行许诺的法则，甚至可以让信用本身也可以被交易。现代社会是信用社会，发达的金融秩序，恰恰是履行许诺的法则基础上的信用的交易。
不过，斯密所说的同情心，在市场秩序里并不是不重要，事实上还相当重要。没有同情心，如果仅有自私自利，人与人之间，尤其是陌生人之间很难建立相互之间的尊重和合作关系。实际上很多生意的合作，尤其是跨国之间的协作，都有各种各样的同情心的积累。在缺乏产权界定和执行的国家，在外汇和外贸领域，对外合作生产领域，产权就会相对界定得比较好，执行也比较有力，而这往往是外商和当地政治家之间的同情之心。转让财产需要自愿转让，如果有国家不考虑这一点，反而没收外国正常投资的资产，或者外国企业正常获得的利润，那么进一步的外国投资就会消失。所以，契约很重要，尊重契约更重要。很多契约和承诺，并不仅仅是陌生人之间的一个合同，而是见面后逐步建立和累积的同情心。当然，这种同情心也可能是一个骗局，第一次合作成功，第二次合作成功，第三次骗局成功，但骗局一次成功了，后面就不会有进一步的骗局。在正常的市场秩序里，骗局不能持久，后续会有另外的富有同情心和富有契约精神的人将取代这一合作。
在此，企业家精神非常重要。正是企业家精神，开发了更多的同情心，来确保休谟经济正义三原则能够成为现实的规则。在市场中，违约也并不是濒临灭绝的物种，恰恰相反，即使不是有意违约，即使有同情心和多年的友情为基础的合约，因为市场风险，也会出现违约。当然，企业家会警觉到各种相关的违约风险，所以企业家也会在市场里开发出各种各样的风控措施，来确保违约得到适当的控制，减少可能的违约带来的损失，从而来确保契约的有效性。但真正要充分发挥企业家精神，还需要政府提供营商环境，在这里，进行政府改革，促进政府治理体系的现代化本身就是营商环境，如政府进行行政审批改革，转变政府职能，建设服务型政府；政府坚持政务公开，全面推进决策、执行、管理、服务、结果公开；政府推进法治建设，建设法治政府和法治社会，切实保护企业家权利等等。只有这样，企业家才能获得稳定、公平、透明、可预期的营商环境，从而更好地促进经济发展。
所以，市场秩序是开拓建设出来的，而不是现成存在那里的。市场秩序的成长和成熟，是无数企业家努力的结果，也是政府适当的高质量市场化政策和改革政府自身，建设更好的营商环境的结果。在这里，企业家可以依靠人与人之间的亲密度来做生意，但这种生意只是小生意。企业家要做强做大，必然需要扩展秩序支撑的大范围信用，只有这样，市场才能成熟起来。在成熟市场里，大家对陌生人都有基本的信任，一个德国人不会思考在一家法国餐厅吃饭法国老板会毒死德国人，虽然德国和法国历史上发生过无数次战争。大家在餐馆里吃饭不放心，政府会出台相关的政策和管制规则，对食品卫生和质量进行适当的管制。政府也会支持企业家联合起来，通过商会、协会的力量来降低市场风险。
扩展的市场秩序很重要，但也需要亲清市场关系，因为市场秩序也需要一定的亲密性。在市场秩序中，政府与企业关系要清，但也要亲。清是大范围扩展秩序意义上的，亲是本地生活秩序意义上的。企业家之间其实也一样，企业家在本地可以和其他企业家做生意，还可以跨海跨域做生意。不同地方相距遥远的企业家之间经常相互邀约，邀请对方来本地考察，而且落地接待，考察期间包吃包住，还可以浏览本地名胜古迹，了解本地风土人情，走的时候还带上本地特产。政府为了发展经济，也要具体地改善本地营商环境，通过招商引资，吸引各地企业家来本地考察，给企业家来本地投资保驾护航，确保其利益，并给予各种政策优惠。而企业家们也会经常去做一些对生意没有直接意义的事情，比如邀请合作伙伴一起饮酒喝茶，或者去打高尔夫球。和生意无直接关系的事情，是生活秩序的一部分。当然，在比较原始的市场秩序里，这样的事情比较多。在成熟的市场里，君子之交淡如水，一起喝个咖啡，吃个快餐，一起散步，就谈成了一个大生意，大家即使需要送礼也送一些简单的物品，意思意思就可以，照样其乐融融，做生意也会很有信任感。
这说明，即使是“利己利人”的市场秩序，实际上也是兼容于基于同情心的道德情操秩序。在秩序维度，亚当·斯密的经济学和伦理学，并不构成悖论。不仅如此，在亚当·斯密看来，个人利益和公共利益，其实也并不矛盾，在休谟经济正义三原则的基础上，个人利益的增进会化解为公共利益的繁荣。这说明，市场秩序并不是唯利是图的，它有它自己的道德伦理秩序。从秩序维度理解斯密悖论的政策意义是，即使在实施市场发展政策的时候，也需要不放弃道德伦理的努力。对于政府来说，优质的营商环境，不仅在操作意义上给企业家更多的支持，更多的优惠政策，更需要在制度层次，保护企业家的权利，降低企业家的交易成本，建设信用政府，建设信用社会。这些努力短期内可能未必起作用，但一旦有长效机制，长期坚持，就会对市场秩序的发展形成强有力的公共支持，从而形成企业家发展在秩序意义上的营商环境。
三、公共问题、政府秩序与营商环境
有很多经济理论认为，市场秩序并不能有效地把个人利益化解为公共利益。在有些经济学家看来，个人利益与公共利益是对立的，个人利益多了，公共利益就少了，个人利益少了，公共利益就多了。如外部性理论认为，个人行为如果有外在的负外部效应，那么个人利益的增长，就是公共利益的损失，因为个人收益里包含着公共的成本。集体行动理论认为，个人理性会导致集体的非理性，个人利益最大化的选择，往往导致集体利益的灾难，这是公地的悲剧。公益物品理论认为，对于大家都有益的物品来说，在消费中会产生搭便车的策略行为，导致公益物品供给不足。分配正义的理论认为，一个社会的公共利益是穷人的利益，市场经济下收入差距扩大，穷人的状况变差了，所以个人富裕的利益与公共利益相冲突。
外部性理论逻辑显然是正确的。假设个人行为有社会成本，个人成本由社会承担，显然公共利益就受到了损害。环境污染治理，就是外部性理论的一个具体的运用。根据经济学逻辑，环境污染企业没有支付环境污染治理的成本，让社会支付了污染成本，所以企业损害了公共利益。经济学家认为，这是市场失灵，需要政府采取政策才能治理污染。经济学家认为，如果政府收取排污费，或者对污染企业进行罚款，就可以让社会成本内部化。当然，经济学家进一步研究发现，环境资源的市场价值因为没有市场秩序提供的正确的价格信号是很难定价的，所以排污费，或者罚款的数量都很难是正确的定价。政府实际运作的时候，收取的排污税和罚款，或者成为了部门收入，或者成为了政府的财政收入，一般不可能真正用于污染的治理，或者去补偿社会上因污染受到伤害的人。而且有些地方政府还会认为，收取排污税费或者罚款，可以缓解政府财政紧张的问题，反而有鼓励污染环境的嫌疑。经济学家认为这是政府失灵。政府失灵，让经济学家重新寻找市场，认为环境有一定的净化能力，在排污总量确定的情况下，确定企业的排污权，然后允许企业之间交易排污权，就可以同时解决市场失灵和政府失灵的问题。
从秩序角度来说，排污权交易，是一个秩序政策，因为它建立权利、确认交易，并且确保承诺。不过，它只是一个准市场秩序，因为权利是政府给定的，政府的政策很容易发生变化，所以权利是很不稳定的。在权利不稳定的情况下，交易发生就有一定的随意性，随后的承诺的可信度也会下降。也就是说，准市场秩序基本上依靠政府稳定的政策来支撑，一旦政府的政策有一些变化，该市场秩序就会崩溃。所以，排污权交易市场在理论上是解决政府失灵问题的，但因为很难精确计算和稳定权利，也就很难确保交易的稳定，企业承诺也随之大打折扣，因此排污权交易市场一直没有得到很好的推广，基本都在试验阶段。
就西方社会实践来说，环境污染问题的解决，有效的政策一般都没有依赖外部性理论确定的补偿或者惩罚原则，一般都靠社会力量的推动。社会秩序的有效性，使得社会力量本身有秩序的支持，能够第一时间了解污染对社会的损害，并发起社会运动，控制企业的污染行为，同时也影响政府的立法和决策，对企业的污染说不，从而扭转政府要发展不要环保的政策。
就中国目前的经验来说，在经济发展过程中虽然一段时间污染问题很严重，但目前全国各地的污染问题都得到了很好的整治，各大城市都迎来了蓝天和云彩，其主要原因是我们有强大的有问题解决能力的政府秩序，以及在强大的有能力的政府秩序推动下政府整治环境污染的力量和治理环境的运动。这也没有走外部性理论提供的政策路线。
当然，社会秩序或者政府秩序，也不是单独发力的。因为在强大的社会秩序和政府秩序推动下，市场秩序其实也在发生很大的变化。过去不考虑环境的企业家越来越少了，现在的企业家无论在哪里投资建工厂，哪怕是化工厂，投资预算里治理污染的费用是一个必须考虑的因素。所以，从秩序维度来说，环境问题是企业个人成本没有涵盖社会成本导致的，但如果在自然环境和社会可接受范围内还导致污染的话，那么就需要一个社会过程来形成对环保的社会秩序的认识和行动，也需要一个政府过程来形成对环保的政府秩序的认识和行动，当然也需要一个市场过程来形成对环保的市场秩序的认识和行动。前者是社会中个人的认识和行动，中者是政治家和公务员的认识和行动，后者是企业家的认识和行动。对于环境保护的秩序维度来说，环境污染问题是一个社会中的个人、政府中的政治家和公务员，还有市场中的企业家的认识和行动的问题，正是这些认识和行动，逐步构成环境保护的社会、政府和市场秩序，从而在秩序维度稳定持续解决环境问题。
集体行动问题也是如此。博弈论认为，个人理性的选择是集体非理性的选择，从而导致了哈丁所说的“公地悲剧”。［10］对此集体行动理论认为，市场化可以确定公地的权利，但是如果公地的权利仅仅是政府的政策确定的，那么权利就很难形成秩序，因为其交易很难稳定，合约和承诺也不可信。公地的权利的确定，需要社会秩序的尊重，也需要企业家在交易和交易后的市场秩序的尊重，当然也需要政府秩序的支持。埃莉诺·奥斯特罗姆的研究表明，集体行动是多中心运作的，对于小规模的公共事物来说，有一些案例已经有了上千年的成功自主治理的历史。这表明，有了适当的制度秩序，集体行动并不一定形成公共的灾难。很多集体行动，之所以失败，是因为制度原则的不完整。有了适当的自主治理的制度原则，再加多中心的治理，人类的集体行动问题都可以通过更好的合作的方式得以解决，而不是更差的利益冲突的方式让问题恶化。［11］公益物品的供给不足问题的逻辑，与集体行动的公地悲剧也有类似的地方，多中心的治理，加上更好的合作性的集体行动，包括市场秩序作为合作的机制，也包括政府的公共政策行动，也是有效解决公益物品消费和投入搭便车问题的政策选择。
就分配问题来说，写作《正义论》的罗尔斯认为，穷人的财富增长了，这个社会才称得上是富裕社会。［12］在这个意义上，市场秩序发达的地方，穷人的生活也得到了更好的改善。所以，市场社会也是富裕社会。当然，市场秩序里，穷人的资产缺乏流动性，穷人的收入缺乏投资性，所以穷人往往在生活秩序中和劳动力市场上有收入，在资产和资本的投资秩序里没有资产，或者即使有资产也没有办法获得流动的资本收入，所以穷人相对富人来说，收入差距比较大。在这个意义上，有人认为收入差别大的社会，不是富裕社会，富裕社会是共同富裕的社会。这样来描述，也有一定的道理，但因此去打击资产秩序和资本秩序，就会导致投资降低从而导致劳动力市场缺乏投资能力的结果。如果富人失去了资产和投资收入，穷人则失去了劳动力市场的收入。大家的状况都变差了。前者的同情心，是正确的运用，后者的同情心如果得以泛滥，就会变成嫉妒心，结果就走向了同情心的反面。
当然，人与人之间的关系，更多的可能不是嫉妒，而是合作和交换关系。有人在一个大公司打工，获得工资收入，大老板获得利润，他当然不能与大老板去比财富，因为这个公司的车、办公设备，还有大家用的电脑，都是大老板的，任意一算，都超过他的所有的财富，更不用说他是全球首富的股票资产以及他自己的市场价值了。前者是合作和交换，后者是嫉妒。嫉妒式自利往往会破坏两者之间的合作和交易关系，但合作和交易的自利往往会让双方都获益。自利增进公共利益，就是因为倾向于合作和交换的自利，让大家都获益。员工和老板的合作和交易，不仅让双方获益，而且还让更多的合作者获益，还有消费者也获益。
亚当·斯密认为，分工和合作是人类文明所特有的，每个人都需要和他人进行合作，来获得他人的帮助，但要依靠他们的恩惠，那是一定不行的，他写道：“人类几乎随时随地需要同胞的协助，要想紧紧依赖他人的恩惠，那是一定不行的”。［13］
所以，在一些经济学家看来，在环境污染、集体行动以及分配等领域，市场存在失灵，需要政府采取行动。但一些经济学家发现，政府在解决这些公共问题方面也会失灵，因此需要采取政策，使用更多的市场。埃莉诺·奥斯特罗姆发现，社会自主治理也是解决公共问题的可行的政策选择，市场、政府和社会可以更好地协作解决各种公共问题。本文的建议是，从秩序维度思考公共问题，在秩序维度思考公共政策。从秩序角度来看，社会、市场和政府，作为秩序，有扩展秩序的特点，同时也需要相应的本地生活秩序的支撑。
对此，《优化营商环境条例》明确，“国家持续深化简政放权改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预”，一方面充分发挥市场秩序的资源配置作用，另一方面减少政府对市场的直接干预，但需要进行政府多方面的现代化改革，优化政府本身的秩序，从而在政府秩序维度优化营商环境，促进经济发展。
在理论层面，市场秩序的发展是经济发展的秩序基础。良好的市场秩序需要政府行动在秩序层面来解决相关的公共问题，这就要完善政府秩序，进一步采取措施，提升政务能力，改善营商环境。党的二十大报告指出，要“营造市场化、法治化、国际化一流营商环境”。2023年6月2日，李强总理主持国务院常务会议，他指出，今年以来我国经济运行实现良好开局，但经济恢复的基础尚不稳固，要把打造市场化、法治化、国际化营商环境摆在重要位置，进一步稳定社会预期，提振发展信心，激发市场活力，推动经济运行持续回升向好。这就在政策层面指明了在秩序维度进一步优化营商环境的方向：打造市场化、法治化和国际化的营商环境。具体的政策方向，一是保护公平竞争，加大力度清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定做法；二是提升法治化水平，持续健全法律法规体系，严格规范公正文明执法，规范行政处罚自由裁量权，创新监管方式，提升监管效能，营造稳定、透明、规范、可预期的法治环境。三是促进贸易投资自由化便利化进一步提升国际化水平，加强与高标准国际经贸规则的对接，发挥好自贸试验区等平台压力测试作用，形成更多引领性、标志性制度创新成果。改革开放45年以来，市场竞争秩序、国家法治秩序和国际化秩序已经持续改善，政府的政务服务能力和秩序方面也持续提升，群众和企业获得感持续加强。可以相信继续经过这一系列的秩序维度的实操发力，政务能力将进一步提升，市场经济及其营商环境的秩序将会更进一步持续优化，从而进一步培育和激发市场活力、增强发展内生动力，更好地推进中国经济的高质量发展。
总之，对于优化营商环境，促进市场经济发展方面，秩序是非常重要的。在拉塞尔·柯克眼里，美国是一个共同体的社会，在费孝通的书里中国是乡土社会。这都是美国特色和中国特色的生活秩序。市场经济时代的市场秩序，鼓励个人自利的行动，鼓励其利人，以此来促进公共利益的繁荣。解决公共问题，优化营商环境，不只是理论上的逻辑分析，更重要的是各个方面有秩序的解决问题的努力。当然，作为经济发展发动机的市场秩序，即使作为扩展秩序，它也需要有本地的生活秩序的支撑。在秩序维度，斯密悖论并不是悖论。公共政策在秩序维度，可以更好地持续解决公共问题，优化营商环境，实现秩序维度的市场经济持续健康发展。
参考文献：略
基金项目：国家社会科学基金重点项目“推进乡镇政府减负增效的体制机制研究”（编号：20AZZ008）；中国人民大学科研基金项目“城乡区域发展协调与新型城镇化战略研究”（编号：2112021198）
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